Comunicado 04/2009

Morelia, Mich., a 27 de febrero de 2009.- Toda autoridad debe respetar las garantías fundamentales de legalidad y seguridad jurídica para que el gobernado preserve su esfera jurídica, ya que si se trasgrede la garantía del debido proceso o de la exacta aplicación de la ley, podría caerse en un acto manifiestamente inconstitucional, advirtió el Magistrado Presidente del Supremo Tribunal de Justicia y del Consejo del Poder Judicial, Dr. Fernando Arreola Vega, durante su conferencia magistral titulada "Constitucionalidad y Legalidad de los Actos de Autoridad", celebrada en el Auditorio del DIF Municipal de esta ciudad.

A la conferencia acudieron en representación del Presidente Municipal de Morelia, Lic. Fausto Vallejo Figueroa, el Secretario General del Ayuntamiento, el Lic. Javier Valdespino García, así como la Sindico de la comuna moreliana, Lic. Daniela de los Santos Torres, Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia Lic. Sergio Alberto Calzares Solórzano, titular de la Cuarta Sala Civil; el Mtro. Jorge Reséndiz García, responsable de la Quinta Sala Civil; el Lic. Juan Antonio Magaña de la Mora, quien encabeza la Cuarta Sala Penal, así como el Consejero del Poder Judicial, Lic. Marco Antonio Flores Negrete.

A los mandos medios del Ayuntamiento de Morelia expuso que los actos de autoridad no se pueden sustraer a su naturaleza jurídica,  ya que como actos de legalidad deben ser necesariamente jurídicos, al ser su propósito generar consecuencias en el campo del derecho.

Explicó que los actos jurídicos se desenvuelven en tres grandes vertientes en México, que abarcan los campos administrativo, legislativo y jurisdiccional. Dentro del ejercicio del Poder en México se incluye a los tres órdenes de gobierno, es decir a la Federación, los Estados y los Municipios.

El acto de autoridad es el acto jurídico que las autoridades realizan en ejercicio de sus atribuciones, para producir consecuencias de derecho, que van a afectar directa o indirectamente a muchas personas, “fundamentalmente estaríamos hablando de los gobernados a quienes se dirige ese servicio público, en este caso administrativo y municipal. El acto de autoridad va a tener características especiales, dependiendo de la autoridad del que provenga, ya sea, la autoridad jurisdiccional, legislativa o administrativa, dijo.

Abundó en el hecho de que aunque está claramente delimitado el campo de funcionamiento del ejercicio de la autoridad, en la práctica puede haber combinaciones, a través de las cuales un determinado órgano puede hacer funciones que materialmente le correspondan a otro.  En este contexto, señaló que los actos de autoridad dejarían de apegarse a legalidad o a la constitucionalidad, si la autoridad realiza algo para lo cual no está facultada o al revés, la autoridad sólo puede hacer aquello para lo que la ley la ha facultado.

¿Cuándo la autoridad se colocaría en un ámbito de ilegalidad o en su caso de inconstitucionalidad a través de los actos que realice?, cuestionó, y al momento abundó en el hecho de que esto podría ocurrir cuando la autoridad realice un acto de molestia o de privación; “aquí me estoy enfocando a la concepción que la Suprema Corte de Justicia en particular o los Tribunales federales hacen de este tipo de actos”.

Es lo que ocurre en el caso del Derecho Administrativo, como pasa con las autoridades fiscales, que realizan visitas domiciliarias, en las cuales la autoridad despacha al domicilio de los gobernados para  determinar si han, por ejemplo, cubierto el pago de un cierto impuesto. Este es un acto de molestia, porque no tiene por objeto de privar de forma definitiva de sus derechos al gobernado, sino verifica el estado que guardan esos papeles.

En materia administrativa, cuando la ley en la materia lo permita, se inicia un procedimiento administrativo de responsabilidad contra un servidor público, y en ciertas leyes se permite la suspensión temporal de las funciones del servidor público, lo que no constituye un acto privativo, pero ya hay un acto de molestia, expuso.

Describió que los actos de privación también son actos de molestia, pero definitiva. Ello implica  una pérdida absoluta de un derecho o de un bien, es una afectación de mayor gravedad indudablemente. Para que la autoridad realice cualquiera de los dos actos, de molestia o de privación, dentro del marco constitucional y legal, es necesario que respete ciertas garantías que la constitución reglamenta.

En el caso del acto de privación, el artículo 14 de la Constitución, en su párrafo segundo, señala una serie de garantías a favor de los gobernados, como lo son la de audiencia y la garantía de legalidad.   Dice: “que nadie podrá ser privado de la libertad, de sus posesiones o derechos, sino bajo ciertos requisitos, primero, mediante el juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, que en ese juicio se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, tercero que ello ocurra además conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.  Por tanto, cuando la autoridad pretenda realizar una acto de privación contra un gobernado, para que su actuación resulte apegada a la Constitución y por ello a la ley, es necesario que el acto privativo se sujete a esas garantías”. 

Citó como primera formalidad esencial del procedimiento a la notificación; en segundo término a que el gobernado debe gozar del derecho de probar en su defensa, y al derecho de formular alegatos en el juicio en relación con las pruebas que hubiere llegado a desahogar oportunamente; para entonces obtener una  suplencia que dirima el conflicto jurídico planteado, teniendo además el derecho a impugnar ese fallo. A través de todo este conjunto de formalidades esenciales del procedimiento y conforme a leyes emitidas con anterioridad al hecho, el gobernado tiene derecho a preservar su esfera jurídica frente a la autoridad.

Respecto a los actos de molestia, el artículo 16 de la propia Constitución establece fundamentalmente una garantía a favor de los gobernados la de legalidad, al disponer: “Nadie puede ser molestado (ya no dice privado, sino molestado) en su persona, en su familia en su domicilio, en sus papeles o en sus posesiones, sino en virtud de un mandamiento escrito, de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. Este es un primer requisito.  No se trata de cualquier mandamiento de autoridad, si es verbal es inconstitucional, tiene que ser un mandamiento escrito, que provenga de la autoridad, pero no de cualquier autoridad, sino de autoridad competente.  Si es autoridad incompetente, aunque sea autoridad, el acto es inconstitucional.

“En primer lugar, analizando los elementos que me referí, el mandamiento escrito exige que el acto de autoridad se documente y que se le informe al gobernado para que pueda enterarse de manera muy precisa y muy clara de lo que pretende la autoridad.

Ejemplificó con las ya citadas visitas domiciliarias que practica la autoridad fiscal y la jurisprudencia de la Suprema Corte y de los Tribunales Colegiados de Circuito, donde existen una serie de requisitos específicos que debe reunir este mandamiento escrito, denominado orden de visita domiciliaria.

Habló de la serie de exigencias contenidas en el artículo 16 de la Constitución,  que son garantías de seguridad jurídica para el gobernado, como lo es el que el documento debe contener lugar y fecha de expedición, entre otras cosas, para que pueda saber si en realidad la autoridad que emite el acto tiene competencia territorial en el lugar que lo emite.  Es necesario determinar qué impuesto se le reclama y no simplemente mencionar los diversos impuestos previstos por la ley, esta sería otra garantía adicional. La autoridad que emita el mandamiento, tendrá  que ser competente, de acuerdo en lo dispuesto en la ley.

El tercer y último requisito que tiende a tutelar los actos de molestia es el mandamiento escrito de la autoridad competente, funde y motive la causa legal del procedimiento. Se fundamenta a través de  sustentar su acto en un precepto de la ley, o sea cuando la determinación que la autoridad tome tiene apoyo en un artículo de la ley o de la Constitución; “sin embargo, la Suprema Corte de Justicia también ha establecido que no basta invocar cualquier precepto jurídico, sino que es necesario invocar aquel precepto que resulte aplicable al caso del que se trate.  Tiene que hacerse una cita de la disposición prevista en la Constitución o en la ley y debe haber congruencia entre la disposición legal citada y el caso particular de que se trate”.

La motivación del acto, estriba en expresar todos aquellos argumentos o razonamientos que a juicio de la autoridad permitan determinar con toda claridad que el caso particular que nos ocupa encuadra en los supuestos normativos previstos en la disposición jurídica. Tiene que ser un ejercicio de coordinación, de congruencia entre la disposición legal invocada y el caso particular que se esté pretendiendo resolver a través del acto de la autoridad, deben de citarse razones particulares o motivos específicos que permitan establecer sin lugar a dudas que aquel dispositivo de la ley es el aplicable para resolver el caso particular de que se trata.

Para que esto se lleve a cabo de manera adecuada, es necesario, considero a titulo particular, que sobre todo en el caso de los actos de autoridad no jurisdiccional, la cual no suele estar familiarizada con los mecanismos de defensa o garantías citadas, que cuente con órganos técnicos idóneos que permitan un asesoramiento de carácter jurídico apropiado, sobre todo en el caso de la esfera administrativa en los tres órdenes de gobierno. 

Por ello,  tenemos que tanto en la Federación, como en el Estado y en los Municipios existen órganos técnicos de asesoría y consultoría que deben estar muy inmersos en el manejo de estos principios o  lineamientos constitucionales y legales que tiendan al objetivo de la realización de los actos de autoridad con estricto apego a derecho.

La autoridad municipal a que me referí en un principio, pues no está exenta de los lineamientos anteriores. Lo mismo que tendría que hacer una autoridad estatal o federal, debe hacerlo la autoridad municipal, aun cuando tenga sus propios lineamientos jurídicos, ya que hay lineamientos supremos a los que se debe sujetar, como son los constitucionales. 

Tenemos, en el caso de la autoridad municipal, el hecho de que cuenta con ordenamientos que de manera autónoma se pueden dar, con excepción de la Ley Orgánica Municipal, que es en todos los ayuntamientos y en todos los municipios.

Expuso que tratándose de las autoridades municipales es común la problemática que genera la creación, generación y aplicación de sus reglamentos, que pueden ser heterónomos y autónomos. Son  heterónomos los que tienden a particularizar o a especificar de una manera más detallada lo que dispone una ley previamente emitida por la autoridad competente. 

“En el caso de estos reglamentos, fundamentalmente la función reglamentaria la ejercen los titulares de los Poderes Ejecutivos de la Federación o de los Estados, estoy hablando de los reglamentos administrativos que emite el Presidente de la República o los que emiten los Gobernadores de los Estados con relación a las leyes administrativas, sean federales o sean estatales”.

Explicó   que en el caso de los ayuntamientos hay un cambio, porque aun y cuando el órgano administrativo tiene esa posibilidad de darse a sí mismo sus cuerpos normativos, los reglamentarios, lo hace  sin necesidad de detallar o especificar una ley preexistente, sino simplemente por medio de un reglamento autónomo para normar actividades o la prestación de determinados servicios públicos que la ley le permita.

“Hay una oportunidad muy rica entre los ayuntamientos, que pueden de acuerdo con lo que determinen sus autoridades competentes, el cabildo con todos los funcionarios que lo integran y de acuerdo con cada problemática especial de cada región o de cada entidad municipal, pues reglamentan la acción de los servicios públicos municipales.  Sin embargo, aun así, en el caso de los reglamentos municipales indudablemente que éstos tendrán que someterse o que sujetarse a la observancia de los lineamientos constitucionales a que me referí en un principio”, puntualizó.